專家觀點

2017.04.09
于安:民法總則明確機關法人為“特別法人” 有利于建設廉潔政府法治政府
摘編自:《法制日報》2017-03-28第10版  

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隨著我國經濟社會的發展,新的組織形式不斷出現,法人形態發生了較大變化,民法通則關于企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人的分類已難以適應新的情況,有必要進行調整完善。


作為民事法律的一項基本制度,法人制度是民法總則中的重要內容。民法總則設立了特別法人制度,規定機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人為特別法人。


“特別法人中的機關法人及其機關法人的民事行為和民事責任,對于政府與社會資本合作中政府一方的民事主體資格、合同屬性、爭端解決渠道及其社會投資者的信心,都會產生影響。”于安特別強調。


于安指出,為了體現政府機構作為民事主體的特殊性,明確其與普通民事法人組織的法律區別,有利于保持政府廉潔和推進政府法治。


1986年民法通則頒布實施后的一個重要問題,就是政府機構經商辦企業和公共機構商業化活動。在于安看來,機關從事不良營利活動并能夠取得法律效力,民法通則和合同法上不嚴格限制其主體資格及其權利能力是重要原因。


值得注意的是,機關從事營利活動或者機關辦企業分利的問題,已通過政策和行政法進行了限制或者禁止。現在民法總則明確地規定了機關法人的特殊性,政府機關從事民商事活動將受到民事法律的更有效規范。


于安同時指出,民法總則規定機關法人為特別法人的關鍵點,是把機關的民事活動與機關的本來職能活動作了分離。機關設立的目的是履行公共管理等職能,這與其他法人組織存在明顯差別。


(清華大學PPP研究中心首席法律專家于安教授)


民法總則第九十七條規定,機關法人“可以從事為履行職能所需要的民事活動”。比較起來,1986年民法通則單獨設置機關法人的目的之一,也是要在民事主體資格上把機關職能與民事活動進行分離。區分的重心放在防止機關以勢壓人,偏重于保護民事交易中官民關系的平等性。但是對于機關可能利用法律上的平等性從事不當活動預料不足。所以當機關直接或間接以法人身份牟利并出現嚴重腐敗問題時,民法缺乏及時的應對良策。


在于安看來,機關法人的主要特殊性,在于機關的民事主體資格和民事權利能力對機關本來公共管理職能的從屬性。機關法人的本來公共管理職能不是來源于民法而是公法,這包括機關公共管理職能的賦予和履行、機關法人的產生和民事意思的形成。民法總則基本原則中的“自愿原則”,對于機關法人來說就是依照授權法辦事,而不是機關法人機構或者其代表人為所欲為。當然,機關法人承擔財產責任的方式也是特殊的,機關的任期制度和預算制度都必須遵守國家組織和活動的民主原則。


需要指出的是,機關法人作為特別法人的基礎,是機關公共管理職能與民事主體能力的分離。(政府)機關參與民事活動,只能以民事法人的身份,而不是公共管理者的身份。它在民事活動不得行使管理權力,也不接受兩者的結合形式。這種制度設計的假定條件,是實行嚴格的公法與民法分離。于安認為,仍有問題需要進一步研究,那就是作為特別法人的機關法人制度如何適應不斷創新的行政職能實現方式尤其是政府通過公共部門與民事機構的合作方式實現其公共服務職能乃至國家管理職能的新方式,例如正在國內廣泛實行的政府特許經營。


在基礎設施和公用設施領域中實行的政府特許經營,是政府與社會投資人之間的公私合作。特許經營中的政府機構,是作為公法上國家行政特許權的讓渡者,很難說是民事主體意義上的機關法人。在這里經營性交易和本來公共管理職能是一體性的。由此帶來的法律問題,有特許經營合同的屬性、仲裁或者訴訟爭議解決渠道的選擇等。于安指出,如果認為政府特許經營權的讓渡不屬于機關法人的權能,那么就可以考慮將特許經營完全適用公法,特別是行政合同法。這就是說,在未來幾年中編纂民法合同篇的時候,需要對此作出明確的界限劃分。 



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