專家觀點

2017.07.05
侯一麟:中國新型城鎮化:公共服務、財政融資與房地產稅
摘編自:  

  前面幾位嘉賓從不同的方面高屋建瓴地講了很多宏觀的內容,我講的是比較具體的,從更實質性的、財政的角度來解釋我對新型城鎮化的理解。

  這個論壇的主題是中國新型城鎮化建設,我講四個方面。先從新型城鎮化的核心開題,轉而看舊體制和舊辦法的弊端,然后講新型城鎮化的三個優點,最后引出相應的辦法中的一個,就是房地產稅。


  在當前的中國講城鎮化建設,它的本義和核心有四個,這里我重點說兩個。一是讓大量的農村人口有序地進入城鎮。讓他們呆得下來、融得進去,享受與其他市民相同水準的基本公共服務。還有一點,城鎮化是消除貧困、提高收入和生活水平的根本渠道。進城的原農村人口必須有穩定的就業或者有穩定的生活來源,才能在城市里呆下來、融進去。


  我們講“新”對應的是“舊”。這個所謂“舊”是我們到目前為止,主要是我們國家從1953年開始一直到1978年左右改革開放前的舊體制和舊體系,這些東西在40年的改革當中大多已經稀釋、淡化了,但是殘存的東西很頑固,至今影響我們的社會生活。這里說兩點。一是城鄉二元分治 ,就是把國民按照所謂的農業人口和城鎮居民分成兩個類別,在政治和法律上是平等的,但公共服務方面差別明顯,城市高于農村。再用戶籍戶口制度把區別固定下來,造成事實上極大的不平等。二是差別化服務供給。同樣是城市,大城市優于中小城市,城市高于縣城,縣城優于鎮。同一個城市內,服務分若干等級,如重點學校、定點醫院。我舉個例子,就是所謂的學區房,優質學區的房子比一般學區的明顯貴許多。教育是由財政投入的,人人都做了稅收貢獻,但是學校分成所謂的市重點、區重點和一般;適齡兒童就近入學,你的戶口在哪里孩子到哪里入學,只有一部分孩子才能得益于每一個家庭都做了稅收貢獻的所謂高質量學校。于是優質學區的房價就漲上去了。我們課題組從房產中介網上搜集了北京海淀區2013-15年的數據,控制很多相關變量之后,發現:在市重點小學學片內的房子,每平的單價比普通學校的高31%到35%,區重點比普通學校高4%到5%。這種區分重點和非重點造成區別式的對待,本是財政困難時期沒有辦法時的無奈之舉;現在跟從前大不一樣了,不能再這樣下去了。


  舊制度和舊體系下基層財政問題有三個。一是基層財政單薄。 在現行的財政體制下,主體稅種收入分成比例給基層的偏少;基層政府多數主要是靠轉移支付。在規范基層政府的收入之后,再加上最近的營改增,地方的自有財源明顯減少,而且是以間接稅為主。二是市級財政依賴土地財政。2000年以來,地方政府越來越依賴于土地財政,40年到70年的國有土地使用出讓金是前置式、一次性的收取,這樣做在經濟效率、代際公平、房產價格諸多方面引起了一系列的嚴重后果,是非常負面的。三是土地財政收入不可持續,而且它的波動幅度非常大。隨著拆遷成本提高,建設規模放緩,加上土地供應量不可能總是那么大,這種財政的融資模式明顯是不可持續的。


  這個表顯示了最近幾年的全國財政匯總,其中最后一欄很明確地表明我們的土地出讓收益占地方財政的比重,在近幾年已經明顯地下降,已經到了個位數,所以說它是不可依賴的。可是,到目前為止,我們的土地財政還沒有可用的解藥。從政府層級之間的稅收與事責的配置看,明顯的是財權上收,事責下沉,政府層級間的激勵機制出現了錯位。


  我們所講的新型城鎮化建設有三方面的優點。先看它在公共服務提供方式上的優點一是全覆蓋。我們認為應當是這樣的,所有的居民普遍享受,不分城市戶口還是農村戶口。即使二元制戶戶籍制度一時不能根本解決,實行新型城鎮化以后,公共服務應該有所突破。以前的農民現在可以在城鎮中至少服務性的崗位穩定就業,在城鎮中定居,他們的下一代與所有其他孩子享有同等待遇。二是無差別,指的是基本公共服務,不是所謂的高檔的東西。大中小城市之間沒有差別,城市與建制鎮基本上沒有差別,基本公共服務在中心城市、大城市、中小城市以至于建制鎮都有。三是同城同待遇 。譬如在醫療、教育等比較突出的方面,有沒有當地的戶籍服務沒有差別,不論還是新市民還是老市民,沒有任何差別。


  再看基層財政的融資方式,有五條一是受益與稅負掛鉤。所有居民都應當繳納地方稅,以期追求地方財政經濟運行盡可能高效率。二是居民繳納的稅負與居民家庭房產價值成正比。這是講縱向公平,就是在第一條追求經濟效率的基礎之上,通過稅收的再次分配兼顧公平。三是當地基層政府的稅負,核算到每個家庭,動態調整 。比如說地方稅的稅負年年評估,以便真實反映居民家庭房產市值變化情況。四是居民稅負與家庭供養人口數成反比 。這是在縱向公平之上進一步講究橫向公平。舉個例子,像年青夫婦以前都是一個孩子,現在鼓勵兩個孩子,靠什么鼓勵呢?生活成本高,人口多了之后抵扣多一些。把老人接來同住贍養的,也增加抵扣。這是再造家庭核心。五是地方基層政府不再依賴出賣國有土地來換取收入


  新型城鎮化建設第三方面的優點是制度創新使基層財政可持續,涉及兩個機制。一是地方治理模式上的激勵機制 ,激勵基層政府對自己的收入和支出負責,用自己的收入做自己份內之事。同是鼓勵、激勵居民為自己的公共服務買單。二是責任機制,講基層政府與當地居民的關系。當地居民直接向基層政府納稅,要求得到符合自己需求和意愿的公共服務,這樣會形成居民與政府一致的關系,居民納稅人同時監督政府的施政治行為。這兩個機制結合起來看,就是賦予基層政府一個主體稅種,建立健全責任機制和激勵機制,從根本上改善地方治理。把激勵機制和責任機制相結合,是基層政府用自有財源干它應該干的事情,這時責任和激勵都處在高點上。


  為了達到這個目的,我們可以有不同的政策選項,多種政策措施兼施并用,以取得最好的效果,這里我只說房地產稅。為什么開征房地產稅?這是政府層級間分工的必然結果。 各級政府各司其職,干自己最適合的事情,客觀上要求基層政府擁有穩定、相對充足的自有財權。各地情況不同,風情特色各異,民眾的需求也不一樣,西安的、北京的、無錫的、蘇州的就不一樣,基層政府根據當地居民的需求,提供各項基本公共服務。為什么由基層政府征收這個稅呢?因為房地產稅對實時信息要求高,只有基層政府才能充分的掌握,最適合做這項工作。 開征房地產稅也是完善稅制的要求,現在國民收入差距非常大,家庭財產有75%是在房產上,所以開征房地產稅,再把稅收用于基本公共服務是再分配的手段之一。開征房地產稅同時是恢復、重建或者建立基層政府與公眾之間的信賴關系。 基層政府得到的不是免費午餐,如果有三分收入一定有三分監督,責任更高一些,是四分。這就是建立責權明晰、高效負責、便于監督、易于實施的財政收支體系。居民納稅人督促地方政府建設貼近民眾、負責、清廉的基層政府。


  接著說一下房地產稅的設計。從稅制要素的設計來講,說四點一是稅負 :這個稅本身的稅負應該是個轉變,不能對老百姓憑空把稅負提高很多,實際上不是這樣的,而是把目前的流轉稅變成保有稅,流轉環節該取消的要盡量取消,流轉環節的稅多數是中央和省級的稅源,這些轉化為地方政府的稅源,是高層級向低層級政府的稅源讓渡。二是稅基 :稅基要盡可能的寬,把減免壓到最低。對特殊群體,包括老年人的照顧,就是社會福利政策與稅收政策分開。三是稅率 ,盡可能低,起點是千分之一到千分之五就可以了。四是地租,即土地使用權 。現在是70年的土地使用金提前一次性付清,實行房地產稅后,改為年度繳納房地產稅,其中包括土地使用金,這樣對我們現有的房價體系會有比較大的改善。


  在實施方面也說四點一、從實施上看,是全國人大授權,省級人大制定各省辦法,地級人大制定自己的方案,自行決定細節。 以后的房地產稅怎么做是地方自己定自己的,只要在大的框架下符合國家和省級的法律就可以了。二、設有緩沖期。在決定開征房地產稅后,有兩到五年的窗口期。在此期間,相關的企業和家庭自行決定,根據市場的辦法處置你手里的房地產。三是前后銜接 。購房時已經付了70年土地使用金的,在使用期內每年房地產稅的土地租金部分,不再繳納。新稅實施后購房、沒有一次性繳納土地使用金的,每年的房地產稅需要繳納土地租金和公共服務稅兩部分。四是用途 。房地產稅收入通過公共預算程序,公開透明地用于提供當地基本公共服務和建設債券還本付息。


  在相關機制方面說三點一是建立規范有序的租房市場。 這一方面是滿足短期需求,因為不是所有的人都需要買房。另一方面是已經有多套房的個人和家庭不用害怕房地產稅,他們可以出租多余房產。所以這是保護業主長期的投資效益。二是地方政府建設資金來源。 可以用房地產稅做抵押,發行長期基本建設債券,以此籌集建設資金。三是稅收減免 。可以考慮按照家庭人均價值減免。現在網上看到的第一套減免或者人均免多少平米,從公平、效率和可操作性、稅收充足維度看都是不可行的。我們建議的是按照家庭人均價值減免,這是對廣大的老百姓、廣大基層公職人員最有好處的。具體做法是,用當地當年人均住房面積的三分之一乘以當地當年的中位房價,再乘以家庭人口數,從家庭擁有房產的市值中減免。


  這個會議的主題是城鎮化建設和PPP,所以我再強調一下基本建設資金來源、老百姓的投資渠道和新市民的就業機會。關于建設資金,剛才副市長講了西安的建設,正好引到這個話題。如果開征房地產稅后,市政府賣地不能一次性、前置式拿錢了,基本建設資金從哪里來?可以用穩定持續的房地產稅收做抵押,發行長期建設債券。這樣做實質上是一個置換,本質沒有區別。發債建設,再逐年用房地產稅收入償債付息。因為基礎設施可以用幾十年甚至上百年,有一個代際公平的問題,還有經濟效率的提高。關于投資渠道,現在收入水平高了,大家手里的錢多,尤其是中產以上的家庭。因為貨幣發行的很多,其他投資渠道又不是很健全,如果把建設債券市場搞起來的話,對老百姓、對企業是一個穩定、可靠而且是確確實實放心的投資渠道,因為發債建設的是每天生活必須使用的東西。當然,地方發行債券涉及到修改現行的《預算法》和其他相關的法律。關于新市民的就業,地方政府開征房地產稅,收入多了,基本公共服務要提高質量、增加內容,會有相當一批服務性的崗位,間接和直接的增加相關就業機會,這樣的崗位可能收入不是很高但穩定,對從業者的教育背景和技能要求不高,適合新市民在城市就業、定居,讓他們待得下來,融得進去。換句話說這也是再次利用我們的人口紅利,促進城鎮化和脫貧減困。


  時間關系,我就說這么多,謝謝大家!


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為把握中國新型城鎮化建設發展大勢,進一步促進“一帶一路”沿線國家和地區在新型城鎮化建設領域的交流合作,探索經濟常態背景下新型城鎮化可持續發展之路,由陜西省人民政府和清華大學聯合主辦的“新型城鎮化建設高峰論壇”于2017年6月2日在陜西西安隆重召開。開幕儀式后,六位重量級嘉賓分別作主題演講,就新型城鎮化的相關問題進行探討和交流,為與會者帶來最前沿、權威的業界信息。清華PPP研究中心獨家發布演講全文,希望對大家有所啟發和借鑒。

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