專家觀點

2017.04.26
王守清:為什么PPP是一場婚姻,不是一場婚禮?(更新版)
摘編自:  

為什么PPP是一場婚姻,不是一場婚禮?


因為:

1)PPP是政(Public)(Private)之間長達10~30年甚至更長的合作/伙伴關系(Partnership),不管政企雙方(及銀行、咨詢、律師等)有多聰明、多有經驗、多盡職調查,都不可能完全準確預測將來10~30年的風險/不確定性;


2)基于同樣的原因,雙方所簽的PPP合同本質上是不完備的,即使合同中設計了上下限、調節/調價等各種機制,也不可能完全覆蓋將來可能發生的各種情況。何況這世界變化快,如技術更新、用戶需求、社會發展、價值觀等一直在變化(就像二三十年前誰能準確預測到現在工作和生活的各個方面包括PPP一樣)


3)在絕大多數國家特別是沒有民主也沒有公眾參與機制的發展中國家,由于制度和利害關系等問題(請復習諾貝爾經濟獎獲得者弗里德曼用自己/別人的錢辦自己/別人的事4種不同結果理論),政府永遠沒有企業精明,但政府又有企業所沒有的強勢,加上有些咨詢和律師等的可能不夠專業、有意無意的不中立、沒有社會責任感甚至職業道德,也可能加劇合同的不完備和/或造成合同的不公平;


4)PPP項目所提供的是公共產品/服務,并不會因為改由企業提供后,政府就沒有責任了。如果由于風險預測的不準確和/或合同的不完備/不公平,公共產品/服務的供給出了問題,甚至企業撂挑子,政府絕對不能坐視不管,因為提供公共產品/服務的終極責任是政府的,正如我之前說過的“PPP不是政府推卸公共產品/服務的借口


5)判斷一個PPP項目是否成功,不是簽約就叫成功。對政府而言,一般要等項目移交后看百姓是否滿意、政府是否獲好評、投資者是否掙到錢、銀行是否收回貸款和本金等,即所謂的共贏。對投資者而言,簽約更不算成功,成功要等兩個最關鍵的時間點才能判斷:a)項目的現金流由負變正,開始掙錢了,一般都得七年之后(婚姻七年之癢)b)項目移交了,一般是十幾二三十年(紙婚銀婚)之后,才可以知道到底掙了多少錢。當然,前面提到的共贏依然適用。


因此,不是男女雙方拿結婚證(政企簽約)辦婚禮(簽約儀式)就叫婚姻生活幸福(項目成功),后面日子(建設經營期)還長著吶;PPP中最重要的是第三個P(伙伴關系),最需要婚姻(PPP)中夫妻(政企)雙方之間的坦誠與長期包容與合作伙伴關系,要經營婚姻(有共同目標,未預測到的事情及合同中未盡事宜要友好商量)。如果夫妻(政企)雙方在結婚(簽約)的時候就想著離婚,那干嘛要結婚?不是占便宜(投機)么?如果結婚后凡事斤斤計較,婚姻生活(公共產品/服務)能幸福么?子女(百姓)能幸福么?所以,把PPP比喻做婚姻而不是婚禮,是非常體現PPP的內涵的。當然,如果夫妻(政企)雙方實在協商(談判)不成過不下去了,可以離婚(退出機制),但一定要安排好子女(百姓)的未來。


再看看下面兩個例子,就更能體會維持政企之間長期友好合作/伙伴關系的重要性。


a)在一條公路的PPP合同中,企業的部分職責是維護道路及其結構。企業如果沒有按照合同實施預防性維護和糾正措施,將會受到處罰。同時,合同要求,企業應在政府發出問題整改通知的一個月內采取糾正措施。假設你是地方政府的項目監管人員(為政府工作),你發現兩個月前已通過溝通渠道通知企業清理的一些涂鴉至今仍然沒有清理。你會對其進行處罰嗎?

你如果有伙伴關系的意識,在處罰前,應該先思考幾個問題:

i)企業為什么拖了這么長時間?是否在忙于處理不在合同之內但卻是政府要求的事情,或者有特殊情況耽誤了企業的清理工作,如由于民眾上街抗議別的事情造成到處都有涂鴉。

ii)這是企業第一次沒有履行維修的義務么?若是,是否該原諒?

iii)企業何時將解決問題?不管怎樣,最重要的是要盡快解決問題。


b)一個PPP污水處理廠位于城市附近,投入使用后,地方政府要求企業在入口處種植樹木綠化,以大大改善視覺美觀和市容,這些工作的費用雖然不高但并未包含在已簽的PPP合同中。假設你是污水處理廠的運營經理(為企業工作),你會按照政府的要求做嗎?如果做了,你會為此向政府索要多少費用?

你如果有伙伴關系的意識,特別是如果這項費用不是很多,你應該考慮承擔這項費用。這可以給政府留下良好印象,建立良好關系,有助于之后雙方長期關系的維護和解決問題。


上述兩個例子都是說明,PPP中第3P(伙伴關系)的重要性,建立政(Public)(Private)之間的信任和維持友好關系是非常重要的,因為PPP的基礎是合作,而且是長期合作。這意味著在許多情況下,并不是事事都完全按照合同字面上的規定去做(特別是在簽約時預測不準確和/或合同不完備/不公平相關的,而且可能造成對方和其它干系人特別是百姓不滿的),因此,要理解和評估所發生事件背后的原因、相關合同的合理/公平性和你所做決定的后果,在做出決定之前進行明智理性的分析和判斷。我給政府講PPP時,一直提醒,一定要設身處地從企業角度考慮,你會按政府所給條件投資該項目么?百姓和其他干系人會反對么?我給企業講課時,一直提醒,一定要堅持兩條底線:不能讓百姓因該項目上街,不能讓主要決策官員因該項目坐牢。故PPP的本質其實是PPPPP,第4P是百姓(People),第5P是政治(Politics)

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