專家觀點

2017.04.20
王天義:PPP的情懷與格局
摘編自:《中國金融》  

   

如果我們把對PPP的價值認知和理念認同視為一種情懷,而把PPP項目的具體操作視為一種格局,那么幾年下來,中國PPP的發展現狀大致可以說是情懷小了點、格局大了點。一方面,在大規模推進PPP模式應用之前乃至今日,并沒有把PPP的概念、理念和價值、意義宣傳到底、宣講到位,特別是各級地方政府及主要決策者,很多人并沒有接受過系統培訓。對于PPP,概念是不清晰的,理念是不完整的,價值認知是不夠的,把PPP只視為一種融資工具。另一方面,在融資工具論鼓動下,PPP在項目操作層面則快速表現出數量過多(數以萬計)、投資過大(十幾億元,甚至幾十億元、上百億元的單個大項目總投資)、期限過短(不少項目取經營期限要求下限的十年,重投建輕運營傾向明顯)、算賬過粗(不愿接受物有所值和財政承受能力的約束),而且很快出現了不少國外不太常見或者說不太敢碰的綜合類巨型PPP項目,如園區PPP、小鎮PPP、海綿城市PPP等。與此相適應,PPP模式特別是投融資模式的各種創新遠超國外。

這種理念上的過小情懷與操作上的過大格局,會傷及我國PPP事業的健康與可持續發展,需要引起我們的重視。

PPP的價值認知

作為公私之間、政企之間長期穩定而又平等友好的合作,PPP是要講情懷的。對于PPP的情懷,可以重點強調價值認知和理念認同,而且認知和認同的視角要更寬廣一些,層級要更高遠一些。從國際社會來看,聯合國把PPP視為推動實現人類可持續發展的重要支撐工具,同時特別強調以人為本的PPP。聯合國歐洲經濟委員會2012年設立了國際PPP卓越中心,2015年設立了PPP專家委員會,由來自多國的20多位專家組成,兩年前開始著手制定服務于聯合國確立的可持續發展17個目標的27類PPP標準。他們認為,只有更全面地用好PPP模式,才有可能更好地實現可持續發展。因為可持續發展目標中涉及大量基礎設施和公共服務,在政府資金、效率普遍不足的狀況下,通過PPP模式,吸引私人資本參與進來,就成為重要的價值認知。盡管根據傳統經濟學原理,由于存在市場失靈,公共產品只好由政府提供,但如今世界很多國家公共產品或基礎設施存在三種提供方式:政府提供,私人部門提供(私有化)以及PPP模式提供。如英國,公共設施和服務20%仍由政府提供,但60%已經私有化,而20%則由PPP模式提供,這其中社會發展、科技進步以及創造競爭等無疑給公共產品的市場化或半市場化提供了可能。

中國正在推進“一帶一路”發展,并倡議構建人類命運共同體,這是一種博大的情懷。“一帶一路”很多沿線國家存在基礎設施落后的問題,中國不僅資金、技術要“走出去”,而且也要把我們的PPP模式和經驗帶出去,實現可持續投資與發展。僅從這個角度,我國PPP界應該有使命感,融合中國與世界,完善PPP理論與實踐,以更好地服務于“一帶一路”戰略。

從中國國情來看,PPP模式應用的價值和意義可以概括為“五觀”。

一是融資觀。這是最為普遍認知的甚至是被過度認知和解讀的,需要提醒的是,PPP不是免費午餐,它是投資不是捐款,所以財政支付能力和物有所值評判是政府必須要做好的功課。

二是效率觀。我們必須承認,盡管政府在維護社會穩定和市場秩序以及組織社會資源等方面具有企業不具備的高效率,但在具體項目的投資、建設和運營維護方面,其效率又明顯低于企業。美國環保部門調查結果顯示,環保基礎設施建造運營成本,政府比企業平均高出15%~20%,世界銀行在很多國家許多基礎設施領域的調研結果也得出類似結論,這或許是政府在PPP項目上認可企業取得8%~12%合理回報的部分依據吧。我們一般都認為日本政府富有效率,但日本PPP模式應用得也蠻好,全國500多個PPP項目,涵蓋市政、教育、文化等50多個領域,而且多年下來,PPP項目成功率高達99%,富有效率的政府更看重企業的更高效率。新加坡政府PPP機構則直言,新加坡政府應用PPP模式更多看重的是企業的效率而不是企業的資金。其實,盡管各國國情不同,但各國企業都會表現出比本國政府更高的項目投資建設和運營效率則是不爭的事實和共性。

三是公私觀。我們要大力發展市場經濟,就必須建立起科學、理性的公私關系、政企關系,公私要分明,但公私也可以合作;政企關系也可以平等合作。PPP模式帶來的公私之間、政企之間的新型合作關系,無疑會加快轉變舊觀念,催生和固化新理念。

四是契約觀。契約精神不足甚至缺失,是我國經濟社會普遍存在的問題,有歷史和現實的原因。PPP模式的推廣應用對政企雙方乃至全社會更好地樹立契約精神和守法意識將發揮積極作用,畢竟用資金、效益、責任和公共利益建立起來的二三十年的合同應該具有更大的約束力。

五是治理觀。這是指轉變政府職能和提升國家治理能力,我們正在花大氣力轉變政府管理經濟社會的職能,建立高效率、低成本的適度政府,不斷提升國家治理能力,PPP模式在此可以發揮漸進式的促進作用。

PPP的理念認同

 

一是合理確定風險分擔與利益分享機制,讓分擔和分享向能力更強者和貢獻更大者“傾斜”,即“能者多勞”而且“多勞多得”,讓最具有相應承擔能力的一方承擔相應風險,讓貢獻更大者分享相應更多利益,這既體現效率又體現公平。

二是在風險分擔和利益分享基礎上確定合理回報。合理回報往往不是偏高回報而是偏低回報,因為項目運營是長期穩定和相對壟斷或者說受政府保護的,政府這種保護換來的只能是偏低回報而不是高回報,這也是由基礎設施和公共服務公益性所決定的。

三是在合理回報基礎上確定物有所值,即通過定性分析和定量計算,得出用PPP模式比政府單干更省錢和省了多少錢。簡單道理如下:政府單干,成本主要包括融資成本、建造成本和運營成本,可以沒有利潤;用PPP模式操作,企業也有融資成本、建造成本和運營成本,但同時必須有合理利潤。一般情況下,企業融資成本會高于政府,而建造成本和運營成本又會低于政府。當然,政企提供公共產品的質量差異可以通過調整成本加以量化。這樣,從政府角度看,是否物有所值大致就是比較政府成本(融資成本+建造成本+運營成本)與企業成本(融資成本+建造成本+運營成本)+企業利潤。從中不難看出,企業利潤的高低非常敏感,會在很大程度上直接決定著PPP項目是否物有所值,所以回報也只能是合理回報,政府的效率不至于低于企業太多。其實高回報不僅影響物有所值的評判結果,也影響社會公平感,因為PPP模式運用的是半市場化半行政化的機制,如果給予社會資本完全市場化的高回報而又不承擔完全市場化的高風險,作為公共產品的使用者和納稅人,民眾也是不認可的。


PPP的操作格局

PPP需要價值認知和理念認同,也需要操作層面的精準格局。這里想探討如下幾個問題。

第一,關于國家頂層設計問題。目前全球各國PPP大致有兩種頂層設計模式,一是中央政府直接操作項目,如英國、愛爾蘭、新加坡等,中央政府既制定PPP法律、規則、合同等,又直接操作全國每一個具體項目,包括運營后的日常監管、財政付費等,如愛爾蘭全國總共20多個PPP項目,新加坡全國總共10多個PPP項目,全部由中央專設的PPP機構親自操作。英國全國700多個PPP項目也是由中央PPP機構IPA(Infrastructureand Projects Authority)直接操作,并通過加大中央與地方分稅比重來增加中央直接支付能力。中央集中進行項目操作,可以大大提高項目的質量、可持續性以及政府支付能力;二是中央政府主要制定法規、合同指南等,具體項目操作交由地方政府自行決定,更多國家是如此,如日本、波蘭、中國等。對中國來說,我的建議是:一是中央集中設立一個PPP指導機構,理順部門關系,使之成為指導和推進工作的唯一性和權威性機構。二是一些大型的或新型的PPP項目(如全國性或跨地區性的項目),可直接由中央PPP機構直接操作,起到引領示范作用,也增強其實戰經驗,也有利于不斷提高其政策法規的制定水平。

第二,關于國有企業擔當社會資本的問題。國有企業參與PPP,擔當社會資本角色,的確具有中國特色。我的觀點是,公共產品提供的質量和效率是評判的根本標準,如果國有企業在PPP中能比民營企業或外資企業表現出更好的理念和能力,由國有企業做PPP又有什么不妥呢?其實公共產品的公益性也決定了國有企業在很大程度上參與的合理性,畢竟由政府單獨提供公共產品到由外來非直屬國有企業參與提供公共產品,是順市場化的進步而不是逆市場化的退步,至少具有現階段的合理性。相對于公共產品提供的成敗,社會資本的公私屬性是第二位的,一旦公共產品提供失敗,后果是極其嚴重的,這似乎與發展民營經濟不是一個層級的問題。應該鼓勵民營企業在更廣泛的徹底市場化空間去創新與創業,真正領悟讓市場在資源配置中發揮決定性作用的甜酸苦辣,經受洗禮,鍛煉成長,“離市場更近一點,離市長更遠一點”。其實,關于中國國有企業參與PPP項目,聯合國PPP專家們從剛開始的不理解不贊成逐漸到理解和接受了,而且他們認為中國這一特色也許對一些發展中國家具有積極的借鑒價值。

第三,關于金融機構擔當社會資本的問題。前不久,三家銀行聯合體以社會資本方中標某省會城市大型地鐵PPP項目,引起業界廣泛關注,也引發了誰是合格社會資本方的議論。對此我的觀點是,銀行等金融機構以社會資本方主導PPP項目合法但不合理更不合格。從PPP經典結構看,任何出資人都可以設立特殊目的公司(SPV),與政府簽署PPP協議,銀行等金融機構有這個權力,所以它是合法的。從結構和法理上看,銀行也可以把建造(EPC)和運營(O&M)外包出去,但從道理和現實來看,這種操作無疑會加大項目失敗的風險。PPP中政府對社會資本有三方面的能力要求:投資能力、建造能力和運營能力。最理想的社會資本是同時具備這三種能力。如果這樣的社會資本稀缺,那就退而求其次,尋找具有兩種能力的社會資本:一是同時具有投資能力和建造能力,如大型建筑企業,但它們更適合做EPC、BT而不是PPP,因為他們沒有運營能力也對運營不感興趣;二是同時具有投資能力和運營能力,這類企業是很適合做PPP的,因為PPP項目幾十年的運營非常關鍵,由這類企業去外包建造業務,它會從接續的運營角度去實施最有效的監管。如果企業只有一種能力,那由各自具有投資能力、建造能力和運營能力的三類企業聯合設立SPV,共同運作PPP項目則不失為一種選擇。總之,運營(Operation)往往是PPP項目中必不可少的關鍵要素,多家企業組成的SPV中最好直接擁有這種能力,特別是針對PPP尚處于起步階段的當下中國。當然,如果政府僅僅出于融資考慮則沒有必要借用PPP的名義了,直接作融資安排就是了,政企之間存在多種合作關系,不是只有PPP一種。

此外,PPP操作層面的精準格局,還包括以下幾個方面。一是PPP推進要量力而行。項目過多肯定會粗制濫造、消化不良、出現財政支付問題。其實,當今海外PPP項目數超過1000個的國家只有巴西,其他國家多者幾百個,少者幾十個,而且都是幾十年努力的結果。二是PPP項目要控制規模。我們動輒幾十億元、上百億元的PPP大項目,在國外是不多見的,雖然很多國家都有PPP項目投資額下線要求,但絕大部分項目規模都不是很大,如日本有500多個PPP項目,平均規模就幾億元人民幣。三是PPP應用要輕重并舉。基礎設施可分為經濟類基礎設施和社會類基礎設施,從投資強度來說,前者更重一些后者更輕一些,發達國家目前更多的PPP項目是社會類基礎設施或稱公共服務,私人部門的管理效能會發揮得更好,中國在繼續加大傳統基礎設施PPP投資的同時,也要積極創造空間和條件,引導社會資本以PPP模式向公共服務領域投資發展。四是PPP操作要簡單易行。復雜問題簡單化是政府的追求,也是企業的追求,過于復雜的PPP模式設計會嚇住政府,也會嚇跑企業。

 

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