PPP決策參考 Publication

2017.07.03
【PPP決策參考】政府和社會資本合作: 美國的現狀與應用(上)
摘編自:Alan M. Trager  

政府和社會資本合作:

美國的現狀與應用(上)




作者:Alan M. Trager,Lubna Anantakrishnan

Alan M. Trager 簡介TUPPP國際比較研究首席專家,約翰霍普金斯大學國際關系學院PPP項目高級研究教授兼主任。

Lubna Anantakrishnan 簡介:約翰霍普金斯大學國際關系學院PPP項目助理研究員。






內容摘要

內容摘要:本研究旨在提供美國PPP的宏觀介紹與概述。研究PPP的崛起和理論框架。特別強調了融資結構的重要性和公共部門面臨的風險,并綜述了美國在國家及各州層面為PPP提供的政治、法律及管理上的支持。通過典型案例分析了PPP的適用性,并評估了在現任政府條件下PPP在美國未來的發展和主要挑戰。

關鍵字:美國、PPP、現狀、應用




一、PPP在美國的演變:概述

二十世紀八十年代初期,里根總統任職期間,政府與私營部門的合作廣受推崇,是推動經濟增長和發展的主流力量。究其原因:一是對市場開放的強調,對私有化這種資本主義意識形態的吸收;二是政府在基礎設施領域需要減少開支的客觀實際。因此,與私營部門的合作成為發展城市經濟的有效措施。大部分基礎設施、交通運輸、通信通訊項目都以合同形式外包給了私營部門。

PPP模式第一次以美國官方文獻的形式被認可是在二十世紀九十年代,主要應用于道路、橋梁、船塢、電話網絡以及電子網絡等領域。美國政府通過競爭性篩選流程與私營部門簽訂合同,使其廣泛參與到基礎設施建設項目中。通過長期合作提升了美國政府規劃、實施和管理合作伙伴關系的能力。政府進行這種合同管理的能力取決于政府雇員中存在大量的專業合同管理人員。然而,隨著他們的退休,這種人力資源的儲備量在聯邦一級明顯下降。

近年來,PPP模式擴展到了醫療和教育等其它領域,并且成為提供公共服務、培育公民社會的有效工具。這是PPP的一個重要應用,因為這種應用可能影響資產的整個出資結構,并將重點放在改善結果上——特別是在公共部門服務供應基于當前支出水平不具有財政可持續性的領域。

PPP模式的潛力可通過美國醫療領域的情況得以印證。美國將國內生產總值(GDP)的17.14%用于醫療,人均9024美元,幾乎相當于經濟合作與發展組織(OECD)成員國平均水平的三倍。此筆醫療支出幾乎平均地分配給了公共醫療和私人醫療,相比之下,其它OECD成員國將大部分支出用于公共醫療。但是,美國的人均壽命低于平均水平,醫療成果也呈現緩慢增長,這擴大了美國與其它OECD發達成員國之間的差距。

這種在醫療領域不可持續的高額支出表明美國需要重新審視其醫療領域的管理水平,并且反映出美國在通過創新型管理和投融資配置達到降低長期成本、提高醫療水平方面存在潛力。醫療水平不僅會受到醫院基礎設施質量的影響,如有形資產,同時還取決于醫院“軟件”的運用,包括技術、行政和醫護人員的發展、預防保健活動,以及通過診所、生活方式、飲食習慣等進行的定期篩選。

通過創新醫療領域PPP結構,出資人也許可以將這些從預防到治療的“軟件”要素進行整合利用,以實現醫院單靠自身所實現不了的成績。同樣,美國在教育、供水處理等領域也需要加強管理。




二、PPP的概念結構

美國政府問責局(GAO)的定義:“PPP協議通常涉及到政府部門和私營企業,雙方就提供整體或部分公共服務的一項設施或整個系統的更新、建造、運營、維護和/或管理等工作簽訂合同。公共部門通常保有該設施或系統的所有權,而私營部門獲得完成項目或任務的額外經營權。”

在該定義中值得注意的是資產的類型(公共產品/服務),成本、風險和管理權的分擔以及合作伙伴之間的協作。基于不同的行業領域和實際情況,不同的合作伙伴關系意味著社會資本不同的參與程度(見圖1)。美國政府問責局(GAO)官方認可的十八類PPP模式涉及到不同種類的融資和管理合作模式,私營部門的參與程度也各有不同。

1.O&M:運營、維護(特許經營)

2.OMM:運營、維護、管理(廢水處理)

3.DB:設計、建造

4.DBM:設計、建造、維護

5.DBO:設計、建造、運營

6.DBOM:設計、建造、運營、維護

7.DBFOM:設計、建造、融資、運營、維護(特許經營)

8.DBFOMT:設計、建造、融資、運營、維護、移交

9.BOT:建造、運營、移交(亦稱綠地PPP)

10.BOO:建造、擁有、運營

11.BBO:購買、建造、運營

12.Developer Finance:開發者融資

13.EUL:增強使用租賃或未充分使用資產(退伍軍人事務部)

14.LDO / BDO:租賃、發展、運營或建造、發展、運營(市政交通設施)

15.Lease/Purchase:租賃購買

16.Sale/Leaseback:售后回租

17.Tax-Exempt Lease:免稅租賃

18.Turnkey:交鑰匙(全包式合約)

圖1 不同模式社會資本的參與程度

雖然上述組合已經被官方作為不同的PPP模式分類,但傳統PPP和最優PPP仍需做進一步區分。如圖2和圖3所示,兩者的主要區別在于優化資源配置時,價值是否具有一致性。公共部門與社會資本運作能力的協調性不一定意味著兩者對于項目有著一致的利益,并可能由此導致項目的失敗。請參考下述事例:二十一世紀初,美國聯邦快遞與伊頓公司、美國環境保護基金合作,引入了混合動力運輸車。但該項目一再擱置,最終以失敗告終。原因在于,雖然低排放的運輸車更有利于公眾健康,但由此節約下來的燃油費不足以抵擋公司用于購買混合動力車所花費的20%的額外成本。價值或利益未能達成一致,該項目也就不可能持續下去。因此,必須要充分理解公共部門與社會資本利益相關者的利益訴求,才能實現合作的共同目標。          

圖2 傳統PPP配置模式


圖3 最優PPP配置模式

綜上,PPP模式不僅僅是將商品和服務提供業務外包給私營部門的一種簡單機制,而是通過融資結構和項目策劃創新為公私利益的創造和整合提供絕佳機會。PPP模式和BOT模式的比較突顯了PPP這一最優模式的優勢,即整合公私利益,并通過權利分配和利益共享以及風險和成本的共擔來實現公共價值的最大化。

為更好的理解各合作伙伴的角色,現將經濟領域PPP和社會領域PPP加以區分。兩者最核心的區別在于:經濟領域的PPP超過50%的收入直接來源于市場關稅,而社會領域PPP超50%的收入則依賴于政府補貼。


圖4 最優PPP模式相比傳統BOT模式的優勢

某些資產類型,如收費公路,若預測準確則會創造穩定的正向現金流,自然而然地屬于經濟領域PPP范疇。另一些資產類型,如水資源和醫療,則主要依靠政府補貼以確保其可及性和可承受性,因為從道德和政治層面上講,都不允許定價過高而將最低收入人群擠出市場。此類資產擁有很大一部分中低收入使用者,他們無法僅通過市場關稅來創造必備的收益流。雖然社會領域PPP由于依賴政府補助,過程漫長,在經濟回報上對于投資者沒有多大吸引力,但它在創新融資結構和治理模式上卻有著巨大的潛力。這也常常顯露諸多領域遇到的政策上的挑戰,如水資源、醫療和教育等。改善公共資產和服務的需求日益強烈,尤其是針對中低收入人群的服務,也就意味著我們需要更好地將社會領域PPP理解為一項政策和投融資的解決方案。無論是選擇經濟領域PPP還是社會領域PPP,政府以及私營部門都有責任和義務通過建立合作伙伴關系解決問題,建立公私之間以及與公眾之間的信任和公信力,并通過保守型金融結構保持合作伙伴關系。

成功管理PPP的技能很難,但是可以通過學習來掌握。實踐證明,至關重要的技能包括:政治管理、融資結構、創新、談判、戰略思維以及溝通交流。此類技能在完成合作伙伴關系融資結構設想時顯得尤為重要。 


圖5 經濟領域和社會領域PPP的關稅和政府補貼情況     




三、PPP的融資結構

PPP合同通常是以競標的方式授予私營部門。競標過程中,多個潛在合作伙伴通過招標或投標的方式提交申請。直至2004年,美國的PPP項目都被授予“最低價”競標方。而在歐洲,越來越強調“物有所值”(VFM),將非價格的因素考慮在內,并更好地評估全生命周期成本和利潤。其中,“物有所值”是指通過比較PPP模式與政府獨自運行項目的財務成本和收益,以評估PPP模式相較于公共部門獨自承擔項目的收益。“物有所值”標準隨后被引進美國,并成為一種規范。該標準承認PPP可以創造正的外部效應,并且可以產生融資和利潤以外的成本和效益,且更加重視項目的整體可持續性。

為更好地理解公共部門在各類PPP模式下所扮演的角色,我們需要詳細了解融資結構的核心組成部分。融資結構決策時大致會考慮以下因素:

1.市場關稅

2.覆蓋貧窮者

3.政府補助

4.私營合作伙伴/政府的邊際利潤

5.風險配置(可用性支付,債務和股權考慮)

以上目標可能會導致利益沖突。例如,在決定市場關稅水平時,覆蓋低收入人群便會和確保持續的利潤率產生沖突。此類沖突通常將導致更高的政府補助依賴性。通過提供現金流補助,PPP作為可盈利的投資將會對私營投資者產生更大吸引力,代價是公共部門將承擔更大的金融風險。此類運作模式,尤其在美國的收費公路領域,已經給各州政府帶來了負面影響,文章后續將進行探討。特殊項目公司(SPV)通常被用于管理PPP產生的復雜的融資配置。根據美國交通部,聯邦公路管理局的定義,特殊項目公司(SPV)是指多個公司專門成立的法人團體(通常是某類有限責任公司或有限合作伙伴關系)以協議的方式實施PPP項目。從本質上看,SPV旨在管理資本密集型投資的金融風險,并降低私營企業受風險影響的可能性,也即資產負債表外融資。SPV是管理項目融資的實體,包括債務清償、收益、股權支付、稅收等(見圖6)。以無追索權債務為例,SPV的責任和債務與母公司相分離,且僅限于與項目相關的資產或抵押品。公共部門和私營部門均采用SPV來維持資產負債表外融資。但是,如果出現破產(參見下文“收費公路破產”部分),政府部門將會遭受風險。對于此類潛在風險應明確關注。


圖6 特殊項目公司(SPV)組織架構

在社會PPP領域(如醫療),政府需要保持低水平市場關稅以保障服務的涵蓋面,并通過私營部門的參與來提高服務質量。在這種情況下,基于可用性付費和政府補助便成為了合適的支付結構方案。在這種模式下,政府部門按照合同約定定期向私營部門支付一定金額,而私營部門則需達到合同所約定的要求(不考慮用戶數量)。對于私營部門來說,該付費模式可減少企業受用戶數量波動而帶來的影響,確保穩定的收入流,激勵高質量的服務。對于公共部門來說,該付費模式使政府保留了對使用者收費的決定權,可改善服務質量,而且可以根據商定的付款方式確定預算。此外,服務質量的監督也被納入模式當中,可確保用戶利益。

其中基于可用性付費是指在私營部門將公共資產按照某標準或質量提供給公眾使用的前提下,公共部門按照合同約定的數額定期支付費用給私營部門。

可用性付費與政府補助的區別主要在于政治標簽。兩者都是由公共部門將費用支付給項目負責企業,以確保項目的財務可行性。政府補助是支付給社會領域PPP項目,而可用性付費則是用于經濟領域PPP。從功能性來看,兩者的作用一致。正如采用可用性付費模式的收費公路I-595項目,私營企業享有的收入完全是依賴供給,不受需求的影響。由此看來,可用性付費與政府補助的作用一樣,為的是防止由于評估不準或需求受外部因素影響而帶來的損失,同時公共部門也可以控制對用戶的收費以涵蓋所有的目標用戶。

政府需要知曉與私營企業的風險分擔、可用性付費的相關債務以及私營部門競標的必要紀律。在此,我們需要做一個概念的澄清,即無論何種融資結構,項目的融資風險由公私部門共擔,而并非由公共部門轉移給私營企業。我們建議密切關注最近關于破產收費公路訴訟的進展情況。可用性付費模式明確了公共部門的金融責任,進而促使融資顧問的責任進一步提升,并強化了對經濟效益的預估假設進行交叉檢驗的盡職調查。此外,在私營部門對業績目標的重視與公共部門對經濟風險的認知方面出現了一定程度的價值錯位。因此,改善這一問題需要增大PPP融資結構的透明度以加強問責機制,確保假設和經濟模式的準確性。

改善PPP融資結構問責制的方法之一便是鼓勵各機構提升公共債務水平的透明度。舉例來說,佛羅里達州財政部司庫于2015年采取了一項政策,將PPP項目的私營債務納入到州的債務檔案中,并出臺規定追蹤非傳統型融資。佛羅里達州《2015年債務承擔能力報告》指出:“追蹤和公開另類融資交易至關重要,因為此類交易時常成為未來州政府資源的累贅,但卻沒有體現在州政府債務中。”

佛羅里達州2015年在交通PPP領域的未償債務總額為51億美元。通過債務的公開,融資透明度得以提升,且有望鼓勵公共部門更為謹慎地開展投資和審批程序。這同時也體現了公私部門債務共擔的理念,而并非通過合作伙伴關系將融資風險轉移給私營部門。佛羅里達州高速公路I-595項目采用的是基于可用性付費模式,州政府負責用戶收費的制定和收取,進而以可用性付費的方式支付給私營合作伙伴固定費用。一切都體現在州債務檔案中,進而更好地監管風險。

融資結構需基于廣泛的可行性研究以及風險分析。融資模式設想應準確,計劃應考慮各類可能發生的情景以評估項目的可行性。在美國,由于不準確評估而使人們對預期收益產生誤解,進而導致收費公路破產的事件時有發生。文章后續將進一步探討該問題。融資結構的具體類別取決于合作各方的目標和資產性質。



清華大學PPP研究中心  宋文娟 張叢珊整理

責任編輯:鄔彩霞







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